해남 솔라시도

1. 대한민국 미래 도시의 실험, 솔라시도

본 보고서는 전라남도 해남군과 영암군 일대에 걸쳐 추진되는 대규모 민관협력 도시개발 사업, ’솔라시도(Solaseado)’를 심층 분석한다. 이 프로젝트는 대한민국 4대 기업도시 중 하나로, 초기에는 ’관광레저형 기업도시’라는 비전을 내걸고 출발했다.1 그러나 20년에 가까운 시간 동안 사업은 중대한 정체성의 변화를 겪었다. 현재 솔라시도는 ’친환경 재생에너지(RE100) 기반의 첨단 스마트시티’이자 ’AI 데이터센터 허브’라는 새로운 정체성을 전면에 내세우고 있다.3 이러한 정체성의 진화는 단순한 계획 변경을 넘어, 프로젝트의 생존과 미래 가치를 재정의하려는 필연적인 전략적 전환을 의미한다.

본 보고서는 솔라시도 프로젝트를 둘러싼 복합적인 현실을 객관적으로 조명하며 다음의 핵심 질문에 답하고자 한다. 첫째, 솔라시도의 거대한 비전은 현실에 얼마나 뿌리내리고 있는가? 둘째, 에너지와 기술 중심의 B2B(기업 간 거래) 모델은 ’사람이 사는 도시’라는 B2C(기업-소비자 간 거래) 모델의 부재를 극복하고 프로젝트를 성공으로 이끌 수 있는가? 셋째, 20년에 걸친 개발 과정에서 드러난 구조적 한계와 당면 과제는 무엇이며, 지속가능한 미래 도시로 나아가기 위한 조건은 무엇인가?

이를 규명하기 위해 본 보고서는 솔라시도의 개발 연혁과 거버넌스 구조를 시작으로, 프로젝트를 견인하는 세 가지 핵심 동력—에너지, 스마트 기술, 정주·여가—을 각각 심층적으로 분석한다. 이후, 원대한 비전과 냉정한 현실 사이의 괴리를 비판적으로 검토하고, 최종적으로 프로젝트의 성공 가능성을 종합적으로 평가하며 미래를 위한 전략적 제언을 제시하는 구조를 따른다.

2. 20년의 여정: 솔라시도 개발의 연혁과 거버넌스

솔라시도의 역사는 원대한 구상으로 시작하여 장기 표류를 거쳐 생존을 위한 전략적 전환에 이르는, 대한민국 대규모 개발 사업의 전형적인 궤적과 그 이면의 특수성을 동시에 보여준다.

2.1 초기 구상과 법적 기반 (2004-2010)

솔라시도의 태동은 2000년대 초반 노무현 정부가 추진한 국가균형발전 정책의 산물이다. 전국 낙후지역의 경제 활성화를 목표로 2004년 ’기업도시개발특별법’이 제정되었고, 이는 솔라시도 프로젝트의 법적 기반이 되었다.7 이듬해인 2005년, 문화관광부(현 문화체육관광부)는 이곳을 4대 기업도시 시범사업 중 하나인 ’관광·레저형 기업도시’로 선정했다.1 이는 지역의 자연환경을 활용해 동북아시아의 관광 허브를 만들겠다는 거대한 비전을 담고 있었다.

사업의 실행 주체로 2007년 특수목적법인(SPC)인 ’서남해안기업도시개발(주)’가 설립되었다. 이 법인은 전라남도, 전남개발공사, 한국관광공사 등 공공 부문과 보성산업, 한양 등 민간 건설사가 지분을 나눠 가진 민관협력(Public-Private Partnership) 사업 구조를 채택했다.7 이는 대규모 자본과 장기적인 사업 기간을 요하는 도시 개발의 리스크를 공공과 민간이 분담하는 형태였으나, 동시에 복잡한 이해관계로 인해 의사결정이 지연될 수 있는 구조적 한계를 내포하고 있었다.

2.2 계획 축소와 장기 표류 (2010-2019)

2010년, 영암·해남 관광레저도시 개발구역 지정 및 개발계획이 최종 승인되면서 사업이 본궤도에 오르는 듯했다.7 그러나 초기 계획의 과도한 낙관성은 곧 현실의 벽에 부딪혔다. 당초 구성, 삼호, 삼포, 부동, 송천, 초송 등 6개 지구, 총면적 약 60㎢가 넘는 거대 구상은 2008년 글로벌 금융위기 이후 투자 유치에 심각한 난항을 겪었다. 결국 부동지구, 송천지구, 초송지구 등 3개 지구가 연이어 백지화되면서 전체 사업 면적의 약 60%가 사라지는 대규모 계획 축소를 겪었다.9 이는 외부 경제 환경 변화에 대한 사업 모델의 취약성을 드러낸 첫 번째 변곡점이었다.

이 기간 동안 개발은 극도로 지지부진했다. 영암 삼포지구의 F1 경주장과 삼호지구의 일부 골프장을 제외하면, 프로젝트의 핵심인 해남 구성지구는 사실상 허허벌판으로 방치되었다. 2013년 국무총리가 참석한 성대한 기공식에도 불구하고 7, 실질적인 진척은 더뎠다. 언론과 지역사회에서는 ‘하세월’, ’지주들의 고통만 가중’된다는 비판이 쏟아졌고, 프로젝트의 실현 가능성에 대한 근본적인 회의론이 팽배했다.9

2.3 정체성 전환과 재도약 모색 (2019-현재)

장기 표류하던 솔라시도는 2019년을 기점으로 중대한 전환점을 맞이한다. 첫 번째 동력은 정책적 지원이었다. 전라남도가 ‘청정 전남 블루 이코노미’ 비전을 발표하며 솔라시도를 핵심 프로젝트 중 하나인 ’블루 시티’로 선정한 것이다.7 두 번째이자 결정적인 동력은 물리적 실체의 등장이었다. 2019년 12월, 구성지구 내에 국내 최대 규모의 98MW급 태양광발전단지가 준공되면서 7, 솔라시도는 마침내 눈에 보이는 자산을 갖게 되었다.

이 사건은 프로젝트의 정체성을 근본적으로 바꾸는 계기가 되었다. 불확실한 미래 수요에 의존해야 하는 ‘관광레저’ 대신, 지역의 독보적인 자산(전국 최고의 일사량)과 글로벌 트렌드(신재생에너지)에 기반한 ’에너지’라는 명확한 성장 동력을 확보한 것이다. 이후 솔라시도는 ‘지역거점 스마트시티’(2021년), ‘자율주행차 시범운행지구’(2023년), ‘기회발전특구’(2024년) 등 정부의 주요 정책 사업과 연계를 급속도로 강화하며 사업 추진의 명분과 동력을 확보해 나갔다.3 이는 실패한 B2C(관광, 주거) 모델을 고수하는 대신, 지역의 고유 자산과 정부 정책을 결합한 B2B(에너지 생산, 데이터센터 유치) 모델로 활로를 모색한 전략적 선택이었다. 즉, 이 정체성 전환은 원대한 비전의 수정이라기보다는, 막대한 매몰비용을 회수하고 프로젝트를 존속시키기 위한 ’생존 전략’에 가까웠다. 솔라시도의 역사는 ’계획된 도시’가 아닌, 외부 환경과 내부 자산에 맞춰 끊임없이 ’적응하는 유기체’로서의 성격을 보여준다.

표 1: 해남 솔라시도 프로젝트 개요

3. 핵심 동력 1: RE100을 향한 에너지 자립 도시

솔라시도의 가장 강력하고 현실적인 성장 동력은 압도적인 규모의 재생에너지 인프라다. 이는 단순한 도시의 부대시설이 아니라, 프로젝트의 정체성을 재정의하고 미래 산업을 유치하는 핵심 자산으로 기능한다. 솔라시도는 도시 개발의 난제를 에너지 시장의 문제 해결을 통해 돌파하려는 새로운 패러다임을 제시하고 있다.

3.1 재생에너지 인프라의 압도적 규모

솔라시도 구성지구의 심장부에는 2019년 12월 준공된 국내 최대 규모의 태양광발전단지가 자리 잡고 있다.12 약 158만㎡(약 48만 평) 부지에 들어선 이 발전소는 98MW급의 발전설비와 세계 최고 수준인 306MWh급 에너지저장장치(ESS)를 갖추고 있다.12 연간 생산 전력량은 약 129GWh에 달하며, 이는 약 27,000가구가 1년 동안 사용할 수 있는 막대한 양이다.12 이 시설은 솔라시도가 에너지를 소비만 하는 도시가 아니라, 청정에너지를 생산하고 저장하며 능동적으로 관리하는 ‘에너지 프로슈머(Prosumer)’ 도시로서의 잠재력을 가졌음을 명확히 보여준다.

3.2 ‘분산에너지 특화지역’ 지정의 전략적 가치

전라남도는 전국 최고의 일사량과 해상풍력 잠재력을 가진 재생에너지의 보고이지만, 이는 동시에 ’에너지 식민지’라는 역설적인 문제를 낳았다. 지역에서 생산된 대규모 전기를 수도권으로 보내기 위한 송전망이 부족하여, 생산된 전기를 사용하지 못하고 발전을 강제로 멈추는 ’출력 제어’가 빈번하게 발생했기 때문이다.14 이는 지역의 강점이 오히려 약점으로 작용하는 구조적 모순이었다.

이러한 상황에서 솔라시도가 ‘분산에너지 특화지역’ 최종 후보지로 선정된 것은 문제 해결의 결정적 전환점이 되었다.5 특구로 최종 지정되면, 한국전력을 거치지 않고 발전사업자가 기업에 직접 전력을 판매하는 ’전력 직접거래’가 허용된다.14 이는 지역 내에서 생산된 저렴하고 풍부한 재생에너지를 수도권으로 보내는 대신, 솔라시도에 입주하는 기업(특히 데이터센터)에 직접 공급할 수 있는 길을 여는 것이다. 이는 불필요한 송전망 건설 비용과 에너지 손실을 줄이고, 에너지 효율을 극대화하는 ‘지산지소(地産地消)’ 모델을 구현하는 핵심적인 제도적 장치다. 전통적인 도시 개발이 주택 분양이나 상가 임대로 수익을 창출하는 반면, 솔라시도는 ’전력’이라는 확실한 상품을 생산하고 ’전력 계통 포화’라는 시장의 문제를 해결함으로써 새로운 가치를 창출하고 있다.

3.3 RE100 산업단지와 데이터센터 파크

솔라시도는 생산된 청정에너지를 활용할 명확한 수요처로 RE100 산업단지와 데이터센터 파크를 설정했다. 구성지구 내 165만㎡(약 50만 평) 규모의 부지가 RE100 전용 산업단지로 계획되어 있으며 1, 이는 사용 전력의 100%를 재생에너지로 충당하겠다고 선언한 Apple, Google, Microsoft와 같은 글로벌 기업들을 유치하기 위한 필수 조건이다.4

특히 AI 시대의 ’전기 먹는 하마’로 불리는 데이터센터 유치는 솔라시도의 사활이 걸린 목표다. 솔라시도는 최대 1GW급(40MW급 25개 동) 데이터센터 파크 조성을 목표로, 삼성물산, LG CNS, NH투자증권 등 국내 유수의 기업들과 투자 및 업무 협약을 체결했다.12 데이터센터는 막대한 전력을 안정적으로, 그리고 점차 ‘친환경적으로’ 공급받아야 하는 절박한 수요자다. 솔라시도는 이들에게 ’저렴한 RE100 전력의 직접 공급’이라는 독점적 가치를 제공함으로써, 수도권 과밀화와 전력난이라는 문제를 해결할 대안으로 부상하고 있다. 이는 솔라시도를 단순한 발전소 배후지가 아닌, 4차 산업혁명의 핵심 인프라 기지로 만들겠다는 담대한 구상이다.

3.4 OpenAI ‘스타게이트’ 유치: 거대한 기회와 냉정한 현실

솔라시도의 데이터센터 유치 전략은 OpenAI의 차세대 AI 인프라 구축 프로젝트인 ’스타게이트(Stargate)’와 맞물리며 새로운 국면을 맞이하고 있다. 스타게이트는 OpenAI가 소프트뱅크, 오라클 등과 협력하여 2029년까지 최대 5,000억 달러를 투자하는 초대형 글로벌 AI 데이터센터 네트워크 구축 사업이다. 이 프로젝트의 가장 큰 특징은 원자력발전소 수 기에 해당하는 막대한 전력 소모량으로, 전 세계적으로 총 10GW에 달하는 전력 용량을 목표로 한다.

이 거대한 프로젝트의 확장 계획 속에 ‘스타게이트 코리아’ 구상이 포함되면서 솔라시도가 유력 후보지로 급부상했다. OpenAI는 삼성전자, SK하이닉스와 HBM(고대역폭 메모리) 반도체 공급 파트너십을 맺는 동시에, 한국 내 데이터센터 건립을 모색하고 있다. 특히 SK그룹은 OpenAI와 전라남도 지역에 AI 데이터센터를 구축하는 협력 양해각서(MOU)를 체결해, 솔라시도 유치 가능성에 힘을 실었다.

솔라시도가 스타게이트의 유력 후보지로 거론되는 이유는 명확하다. 스타게이트의 천문학적인 전력 수요는 솔라시도의 풍부한 재생에너지 잠재력과 ‘분산에너지 특화지역’ 지정이라는 강점과 정확히 부합한다. 특구 지정 시 허용되는 ’전력 직접거래’는 OpenAI와 같은 대규모 전력 수요자에게 RE100 전력을 저렴하고 안정적으로 공급할 수 있는 파격적인 인센티브가 되기 때문이다. 또한, 데이터센터 냉각에 필수적인 용수 확보가 용이하고, 넓은 부지를 저렴하게 제공할 수 있다는 점도 핵심적인 경쟁력이다.

그러나 이러한 장밋빛 전망 이면에는 냉정한 현실이 존재한다. 현재까지 발표된 내용의 상당수는 법적 구속력이 약한 업무협약(MOU) 단계에 머물러 있다.39 미국에서 추진 중인 스타게이트 본 프로젝트 역시 파트너 간의 갈등설과 투자 지연 등 불확실성이 노출된 바 있어, ‘스타게이트 코리아’ 구상이 실제 대규모 투자와 착공으로 이어질지는 여전히 미지수다. 솔라시도가 OpenAI라는 거대한 ’앵커 테넌트’를 유치하기 위해서는, MOU 단계를 넘어 구체적인 투자 조건을 확정하는 본계약 체결이라는 가장 중요한 관문을 넘어야 하는 과제를 안고 있다.43

4. 핵심 동력 2: 기술이 구현되는 스마트시티 인프라

솔라시도는 에너지와 더불어 ’스마트 기술’을 도시의 핵심 정체성으로 삼고 있다. 그러나 이곳의 스마트시티 전략은 일반적인 도시의 문제 해결과는 다른 접근법을 취한다. 현재 거주하는 주민이 거의 없는 상황에서, 스마트 인프라는 미래의 정주 인구를 위한 서비스라기보다, 기술 기업 유치를 위한 선제적인 투자이자 R&D 플랫폼으로서의 성격이 강하다.

4.1 ‘지역거점 스마트시티’ 사업 추진

솔라시도는 2021년 국토교통부의 ‘지역거점 스마트시티 조성사업’ 공모에 최종 선정되면서 스마트시티 구축의 구체적인 동력을 확보했다.17 이 사업을 통해 2024년까지 3년간 국비와 지방비, 민자를 포함해 총 260억 원이 투입되어 솔라시도 내 69.5만㎡(약 21만평) 부지에 스마트 인프라와 서비스 기반이 구축된다.18

사업의 실행력을 담보하기 위해 민간 주도의 혁신적인 사업 모델이 도입되었다. 사업 시행사인 보성산업은 SK증권과 합작법인 ’솔라시도 스마트시티 주식회사’를 설립했다.20 이는 국토부 주관 스마트시티 사업에서 민간기업 간 합작법인이 사업 구축과 운영을 전담하는 국내 최초의 사례로, 공공 주도의 경직성을 탈피하고 민간의 창의성과 효율성을 극대화하려는 시도다.20 이 합작법인은 자율주행, 메타버스, 디지털 헬스케어 등 다양한 스마트 서비스의 구축과 향후 8년간의 운영을 책임진다.20

4.2 구체적인 스마트 서비스 구현 현황

솔라시도의 스마트시티는 모빌리티, 에너지, 생활·문화 등 다방면에 걸쳐 구체적인 서비스 모델을 제시하고 있다.

• 모빌리티: 2023년 11월 국토교통부로부터 ’자율주행차 시범운행지구’로 지정받아 8, 기술 실증을 위한 최적의 환경을 갖추었다. 이를 기반으로 운전자 없는 자율주행 셔틀버스 운행, 전기차 공유서비스, 차량 스스로 주차 공간을 찾아가는 자율주차 서비스 등 미래형 모빌리티 특화 도시를 지향한다.13
• 에너지/환경: 도시의 에너지 자립과 자원순환을 위해 태양광 발전 및 ESS와 연계한 전기차 급속충전 인프라를 구축하고, 태양광 에너지로 작동하는 압축 쓰레기 처리 시설을 도입하여 스마트한 환경 관리를 도모한다.18
• 생활/문화: 가상공간에 솔라시도를 구현하는 ’메타버스’를 통해 원격 관광이나 방범 서비스를 제공하고, 웨어러블 기기 등을 활용한 디지털 헬스케어 서비스로 주민 건강을 관리하는 등 IoT 기술을 활용한 다양한 생활 편의 서비스를 계획하고 있다.18

4.3 ’리빙랩(Living Lab)’으로서의 솔라시도

솔라시도가 가진 가장 큰 강점은 기존 도시가 없는 ’백지상태(Tabula Rasa)’의 신도시라는 점이다.8 이는 기존의 복잡한 인프라나 규제와의 충돌 없이 4차 산업혁명의 신기술을 자유롭게 접목하고 실증할 수 있는 최적의 테스트베드 환경을 제공한다. 수요자(시민)가 없는 곳에 공급(서비스)이 먼저 이루어지는 역설적인 상황은, 이 스마트 인프라의 진짜 ’고객’이 미래의 주민이 아닌, 자율주행, AI, IoT 관련 기술을 개발하고 실증해야 하는 기술 기업들임을 시사한다.

따라서 솔라시도는 완성된 스마트시티라기보다는, 미래 도시 기술을 실험하고 비즈니스 모델을 검증하며 표준을 만들어나가는 거대한 ’살아있는 실험실(Living Lab)’로서의 가치가 더 크다고 볼 수 있다.25 솔라시도는 기술 기업들에게 규제로부터 자유로운 실증 공간, RE100 기반의 데이터 처리 환경, 그리고 도시 전체를 R&D 플랫폼으로 활용할 기회를 제공함으로써, ‘살기 좋은 곳’ 이전에 ’연구하기 좋은 곳’으로 자리매김하려 하고 있다. 이 전략이 성공한다면, 기술 기업들의 연구소나 테스트 센터가 먼저 입주하고, 그곳에 근무하는 연구 인력들이 정주 인구의 ’씨앗’이 되는 새로운 도시 형성 모델을 기대할 수 있다.

5. 핵심 동력 3: 정주와 여가를 위한 복합 공간 창출

에너지와 기술이 B2B 모델을 통해 프로젝트의 생존 기반을 마련한다면, 정주와 여가를 위한 공간 창출은 B2C 모델을 통해 ’도시’로서의 생명력을 불어넣는 과제다. 솔라시도는 보편적인 정주도시 모델을 추구하기보다, 특정 라이프스타일을 겨냥한 ’소수 타겟형 목적지’로 전략을 구체화하고 있다.

5.1 기존 관광·레저 시설

현재 솔라시도에서 방문객이 실제로 경험할 수 있는 시설은 골프장과 정원이 대표적이다.

• 솔라시도CC: 2021년 8월 개장한 18홀 규모의 퍼블릭 골프장으로, 세계적인 코스 설계가 데이비드 데일의 작품이다.8 간척지 위에 조성된 만큼 고저 차가 거의 없으며, 영암호와 금호호 사이의 갯골 수로를 코스 디자인에 적극적으로 활용하여 이국적인 풍광을 자아낸다.29 현재 솔라시도 구성지구 내에서 가장 활성화된 시설 중 하나로, 외부 방문객 유입의 중요한 창구 역할을 하고 있다.
• 정원 도시: 솔라시도는 ’도시 속의 정원’이 아닌 ’정원 속의 도시’라는 독특한 컨셉을 지향한다.31 이를 위해 도시 전체를 9개의 테마 정원, 이른바 ’구성구경(九星九景)’으로 연결하는 장기 계획을 추진 중이다.10 이 중 태양광발전소 내에 조성된 ’태양의 정원’과, 2024년 5월 1단계로 문을 연 ’산이정원’이 그 시작을 알렸다.3 산이정원은 지역 주민들이 기증한 수목과 예술가들의 조각 작품이 어우러진 공간으로, 솔라시도가 추구하는 생태 도시의 비전을 상징적으로 보여준다.

5.2 대규모 주거단지 개발 계획

솔라시도는 총 5,000여 가구에 이르는 대규모 레저·리조트형 주거단지 조성을 통해 본격적인 정주 인구 유치에 나설 계획이다.27 이는 일반적인 신도시의 아파트 분양 계획과 달리, 골프, 승마, 요트, 헬스케어 등 특정 라이프스타일을 겨냥한 3개의 특화 단지로 구성된다.

• SGV (Solaseado Golf & Village): 약 2,000세대 규모로 조성될 골프장 연계 주택단지다. 단독형, 듀플렉스형, 테라스하우스 등 다양한 주택 형태로 구성되며, 솔라시도CC를 내 집 정원처럼 걸어서 이용할 수 있는 ‘페어웨이 빌리지’ 컨셉이 핵심이다.34
• 리조트 주택단지: 약 2,200세대 규모로, 승마나 요트 등 보다 활동적인 레저를 즐기는 수요층을 대상으로 한다.34
• 헬스케어 단지: 약 1,000세대 규모의 저밀도·저층 단지로, 건강과 웰빙에 관심이 많은 ’액티브 시니어’를 위한 맞춤형 주거 공간으로 계획되었다.34

이러한 주거 계획은 ’삶의 터전’으로서의 1차 주거지가 아닌, ’5도2촌(5일은 도시에서, 2일은 전원에서)’을 꿈꾸는 대도시 고소득층의 ‘세컨드하우스’ 수요를 명확히 겨냥하고 있다.27 일자리, 교육, 편의시설이 부족한 상황에서 일반 가구의 이주를 유도하기 어렵다는 현실을 인정하고, 대신 ’삶의 질을 높이는 소비 공간’으로서의 가치를 부각하는 전략적 선택이다.

5.3 정주 여건 개선을 위한 인프라 유치

고급 주거단지의 가치를 완성하고 고소득 전문 인력 유입을 촉진하기 위한 핵심 인프라 유치도 병행되고 있다. 가장 주목할 만한 것은 교육 인프라로, 미국 캘리포니아의 명문 사립학교인 레드랜드 크리스천 스쿨(RCS)의 분교 유치를 추진하고 있다.38 이는 실제 통학 수요 창출을 넘어, ’국제학교가 있는 고급 주거단지’라는 상징적인 브랜드 가치를 통해 부동산 가치를 제고하려는 목적이 크다. 또한, 호텔신라와 특급호텔 구축을 위한 투자 유치에 성공했으며 38, 네덜란드를 테마로 한 유럽마을 테마파크, 쇼핑센터, 마리나 등 다양한 상업·문화시설을 계획하여 도시의 매력도를 높이고자 한다.10

표 2: 솔라시도 구성지구 핵심 시설 현황 및 계획

6. 비전과 현실의 괴리: 개발 현황에 대한 비판적 분석

솔라시도는 RE100, AI, 스마트시티 등 미래지향적인 비전을 제시하며 재도약을 모색하고 있지만, 그 이면에는 20년간 누적된 구조적 문제와 현실의 장벽이 여전히 존재한다. 원대한 청사진과 더딘 개발 속도 사이의 괴리는 프로젝트의 신뢰도를 저해하는 가장 큰 요인이다.

6.1 만성적인 사업 지연

솔라시도의 가장 큰 문제점은 만성적인 사업 지연이다. 2013년 기공식 이후 10년이 훌쩍 지난 시점에도 전체 공정률은 34% 수준에 머물러 있다.39 당초 2025년으로 설정되었던 완공 목표 시점은 이미 2030년으로 연기되었으며, 이마저도 달성 가능할지 불투명하다는 비관적인 평가가 나온다.9 현재까지 가시적인 성과는 태양광 단지와 골프장에 국한되어 있어, ‘산업·거주·휴양·관광·레저’ 기능을 아우르는 복합 기업도시라는 이름이 무색한 실정이다.9 이러한 지연은 투자자의 신뢰를 약화시키고, 늘어나는 금융 비용으로 인해 사업성을 더욱 악화시키는 악순환을 낳고 있다.

6.2 ’기업’과 ’사람’이 없는 기업도시

프로젝트의 가장 근본적인 딜레마는 이름과 달리 ’기업’과 ’사람’이 없다는 점이다. 현재 솔라시도 부지 내에는 도시 기반 시설이 전무하며, 상주하는 정주 인구가 없는 상태다.40 학교, 병원, 상업시설 등 기본적인 생활 인프라가 전혀 갖춰져 있지 않아 39, ’도시’로서의 자족 기능을 수행할 수 없다. 이는 잠재적인 이주민과 입주 희망 기업에게 매력적으로 다가가지 못하는 핵심적인 원인으로 작용한다. ’닭이 먼저냐, 달걀이 먼저냐’의 딜레마처럼, 사람이 없어 기업이 오지 않고, 기업이 없어 사람이 살 수 없는 고리가 형성되어 있다.

6.3 지역 사회와의 괴리

대규모 개발 사업임에도 불구하고 지역 사회가 체감하는 긍정적 효과는 미미하다는 비판이 제기된다. 지역 주민들은 개발이 ‘외지 투자자들을 위한 리조트나 골프장’ 위주로 진행된다고 느끼며, 정작 자신들은 개발 과정에서 소외된 ’구경꾼’이 된 것 같다는 박탈감을 토로한다.40 개발로 인한 실질적인 고용 창출 효과는 공사 현장의 인부나 간헐적인 임시직 수준에 머물러, 지역 청년들이 정착할 수 있는 양질의 일자리를 만들어내지 못하고 있다는 목소리가 높다.40 오히려 개발 지역으로 지정되면서 기존에 받던 농업 관련 보조금이 끊기거나, 토지 보상금이 시세에 턱없이 못 미치는 등 직접적인 피해를 호소하는 사례도 있어 39, 개발 이익이 지역에 환원되지 않고 외부로 유출된다는 불만이 쌓이고 있다.

6.4 투자의 불확실성

솔라시도는 15조 원 규모의 AI 데이터센터 투자 유치 발표 등 장밋빛 청사진을 지속적으로 제시하고 있다.39 그러나 이러한 발표의 상당수는 법적 구속력이 약한 업무협약(MOU) 단계에 머물러 있는 경우가 많다. 실제 투자 본계약 과정에서 투자 규모가 축소되거나 조건이 변경될 가능성이 있으며 39, 글로벌 기업과의 구체적인 계약 실체가 불분명한 상태에서 발표가 앞서는 경우도 있어 43 실현 가능성에 대한 의문이 끊임없이 제기된다. 이는 ’보여주기식 개발’이라는 비판으로 이어지며, 프로젝트의 신뢰도를 잠식하는 요인이 된다. 결국 솔라시도의 성패는 물리적 건설 속도보다 정부 정책의 일관성과 MOU를 체결한 기업들의 실제 투자 이행 여부에 더 크게 좌우되는, 불확실성이 높은 구조를 띠게 되었다.

표 3: 솔라시도 개발의 주요 과제 및 리스크 분석

7. 결론: 지속가능한 미래 도시로 나아가기 위한 제언

솔라시도는 ’실패한 관광도시’라는 과거의 그림자를 딛고, RE100과 AI라는 시대적 흐름에 부합하는 강력한 성장 동력을 확보했다. 이는 분명한 기회 요인이다. 그러나 ’도시’로서의 본질적 기능 부재와 20년간 누적된 개발 지연 및 신뢰의 문제는 프로젝트의 발목을 잡는 심각한 위협 요인으로 남아있다. 솔라시도가 신기루에 그치지 않고 지속가능한 미래 도시의 서막을 열기 위해서는 다음과 같은 전략적 전환이 요구된다.

첫째, ‘앵커 테넌트(Anchor Tenant)’ 유치를 통한 선순환 구조를 창출해야 한다. 막연한 기업 유치 홍보를 넘어, RE100 데이터센터나 AI 관련 글로벌 기업의 연구소 등 파급 효과가 큰 핵심 기업을 최소 1~2개라도 조기에 확정적으로 유치하는 데 모든 역량을 집중해야 한다. 이는 단순한 MOU 체결을 넘어, 구체적인 투자 금액과 고용 계획이 담보된 본계약과 실제 착공으로 이어져야 한다. 성공적인 앵커 테넌트 유치는 후속 기업과 투자자를 끌어들이는 강력한 신호가 되어, ‘기업이 기업을 부르는’ 선순환 구조의 시발점이 될 것이다.

둘째, 개발 계획과 정주 여건 구축을 철저히 동기화해야 한다. 주거단지 분양이나 상업시설 개발 계획은 앵커 테넌트의 확정된 고용 계획과 철저히 연동되어야 한다. 국제학교, 병원, 편의시설 등 핵심 정주 인프라 구축 계획을 ’미래의 청사진’으로만 제시할 것이 아니라, ’앵커 테넌트 입주 시점’에 맞춰 공급하겠다는 구체적이고 신뢰성 있는 로드맵으로 제시해야 한다. 수요가 없는 곳에 공급부터 하는 과거의 실패를 반복해서는 안 된다.

셋째, 프로젝트의 정체성을 ’도시’에서 ’혁신 산업 클러스터’로 명확히 재정의하고 집중해야 한다. ’3만 8천 명이 사는 자족도시’라는 초기 비전이 현실과 멀어진 만큼, 단기적으로는 ’RE100 기반 아시아 최대 AI-에너지 융합 클러스터’로 목표를 명확히 재설정하고, 모든 자원과 정책 역량을 여기에 집중하는 것이 효과적이다. 도시 기능의 확장은 클러스터가 성공적으로 안착하여 양질의 일자리를 창출하고, 그에 따른 인구 유입이 가시화된 이후에 단계적으로 추진하는 장기 과제로 전환할 필요가 있다.

솔라시도의 미래는 더 이상 화려한 관광레저도시의 신기루에 있지 않다. RE100과 AI라는 새로운 엔진을 통해 ’실패한 기업도시’의 잔해 속에서 ’미래 산업의 기지’라는 새로운 가능성을 열 수 있을지, 그 성패는 비전의 현실화 능력과 실행 속도에 달려있다. 이는 솔라시도만의 과제가 아니라, 소멸 위기에 처한 지방이 어떻게 새로운 활로를 찾을 수 있는지 보여주는 대한민국 지역균형발전 정책의 중요한 시험대가 될 것이다.

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